Justiça nega permanência de posse da área do Parque Independência para a Associação dos Criadores

 Para o desembargador, a permissão de uso de espaço público, concedida a particular, pode ser revogada a qualquer tempo pela administração, ressaltando que essa permissão é de natureza precária, não gerando direito adquirido.

O desembargador Guerreiro Junior negou, nesta terça-feira (19), liminar em Mandado de Segurança à Associação dos Criadores do Maranhão que quer continuar utilizando a área do Parque Independência, onde se realizava anualmente a Expoema. A área foi retomada pelo governo e destinada à instalação de um conjunto habitacional do programa ‘Minha Casa Meu Maranhão’ para os servidores públicos do Estado.

Para o desembargador, a permissão de uso de espaço público, concedida a particular, pode ser revogada a qualquer tempo pela administração, ressaltando que essa permissão é de natureza precária, não gerando direito adquirido.

“Ademais, repisando que na permissão de uso o contrato administrativo é de natureza precária não gerando direito adquirido àquele que a exerce, não pode a Impetrante, na defesa pela manutenção da posse, alegar um direito inexistente. Isto porque, a permissão de uso de espaço público, concedida ao particular, como dito, o é a título precário, podendo ser revogada a qualquer tempo pela Administração, justamente por ser ato administrativo, o que em absoluto pode ser confundido com o contrato de locação”, ressalta o desembargador.

Acrescenta que a vontade da Administração e o privilégio do interesse público, são suficientes para permitir, segundo faculta a lei, seja postulada a reintegração, a qualquer tempo, do bem público que permitiu ou autorizou o uso para particular, sem que sejam necessárias quaisquer justificativas.

Confira a íntegra da decisão do desembargador Guerreiro Júnior.

D E C I S Ã O

Trata-se de Mandado de Segurança com Pedido de Liminar impetrado por Associação dos Criadores do Estado do Maranhão - ASCEM em face de ato supostamente ilegal do Governador do Estado do Maranhão, Sr. Flávio Dino de Castro e Costa.

Afirma o Impetrante que celebrou contrato de Cessão Gratuita de Uso em 11/09/2009 com o Estado do Maranhão através de sua Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Pesca tendo por objeto o "uso do imóvel denominado Parque Independência".

Aduz que o referido instrumento contratual tem como termo final 10/09/2024, pois fixado em 15 (quinze) anos o prazo de vigência.

Assevera ter contudo, sido surpreendida em 30/03/2016 com o recebimento de notificação para desocupação do imóvel no prazo de 30 dias sem que esta contivesse qualquer exposição de motivos e/ou fundamentação.

Segue afirmando a importância da Associação dos Criadores para o Estado do Maranhão, bem como, a necessidade de permanência no Parque Independência, para tanto alega que: (i) é através da Associação que se realiza o evento denominado EXPOEMA, que estaria em sua 60ª edição; (ii) que no Parque funcionam outras entidades, dentre elas o núcleo de caprinos e ovinos, núcleo de criadores de eqüinos e núcleo de criadores de suínos;

Alega promover vários cursos e feiras no Parque e que a atividade desenvolvida, qual seja, o apoio à pecuária resulta em mais de 40.000 empregos diretos e indiretos;

Assevera ter direito líquido e certo, pois ocupa a área há mais de 20 anos e que, por força do contrato vigente, permaneceria a explorar o Parque por no mínimo 8 anos de contrato,

Aduz ainda ter investido ao longo de período algo em torno de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) em benfeitorias e melhorais no imóvel cedido.

Por tais razões, pugna pela concessão de medida liminar para que a autoridade impetrada se abstenha de exigir a devolução do Parque Independência e que lhe seja dado conhecimento e direito de ampla defesa no processo administrativo nº 0042649/2015 - SEGEP.

No mérito busca a concessão da ordem ou subsidiariamente, que lhe seja conferido o direito de retenção do imóvel em razão da quebra unilateral do contrato e do volume de investimento e benfeitorias realizadas no Parque ou, que lhe seja concedido o prazo de 90 dias para desocupação do imóvel.

Instruiu o feito com os documentos de fls. 15/315.

Distribuídos a esta relatoria, entendi, por precaução, determinar a notificação da autoridade coatora para que prestasse as informações necessárias, às fls. 319.

Às fls. 328/343 informações prestadas pelo impetrado informando a inexistência de direito líquido e certo, pois não teria o administrado/impetrante direito subjetivo à utilização de bem público.

Assevera que o contrato firmado encontra-se eivado de vícios de ilegalidade e, portanto, passível de nulidade.

Alega descumprimento às disposições do artigo 55, VIII, da Lei nº 8.666/93, em especial quanto à previsão das possibilidades de rescisão contratual.

Afirma que, nos termos da Súmula 473 do STF, a Administração, no exercício do seu poder dever de autotutela, tem a obrigação de invalidar seus próprios atos quando presentes ilegalidades.

Aduz que o contrato em questão é revogável por motivo de conveniência e oportunidade da Administração Pública.

Por fim, diz restar configurada a ausência de interesse de agir motivos pelos quais, deve ser denegada a segurança.

Às fls. 356/409, contestação do Estado do Maranhão alegando preliminarmente, a prevenção da Desa. Ângela Maria Moares Salazar em decorrência da distribuição do Mandado de Segurança nº 360-12.2016.8.10.0000. Ainda em sede de preliminar, aduz a ausência de direito líquido e certo e carência da ação por falta de interesse de agir e, a ausência de prova documental pré-constituída.

No mérito, deduz o princípio da estrita legalidade e a necessidade de cumprimento às disposições contidas no artigo 55, VIII da Lei nº 8.666./93 e da Súmula 473 do STF.

Assevera ainda que o contrato em questão revela-se um ato precário sendo, por conseguinte, submetido ao instituto da Permissão de Uso, podendo o cedente, a qualquer tempo reaver a posse do imóvel por critérios de interesse público.

Afirma que a rescisão unilateral do contrato encontra-se prevista nos artigos 58, II; 79, I e 78, XII da Lei nº 8.666/93.

Por fim, alega ausência de direito de retenção de bem público face a precariedade da posse.

É o relatório. Decido.

Precipuamente, analiso a suscitada prevenção da Desa. Ângela Maria Moraes Salazar em virtude da distribuição do mandado de segurança nº 3607-12.2016.8.10.0000. A referida ação, como o próprio Estado do Maranhão assevera, teve como autoridade coatora o Secretário de Gestão, Modernização e Patrimônio do Estado do Maranhão.

Ocorre que, além de, no presente mandamus figurar como autoridade coatora o Governador do Estado do Maranhão, esta E. Corte tem entendimento firmado quanto à inexistência de prevenção em mandado de segurança.

Eis posicionamento sobre o tema, litteris:

CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. MANDADO DE SEGURANÇA. AÇÃO AUTÔNOMA. AUSÊNCIA DE PREVENÇÃO. CONEXÃO INEXISTENTE. CAUSAS DE PEDIR DISTINTAS.

I - Considerando que o Mandado de Segurança é uma ação autônoma, não há que se falar em distribuição por prevenção, tanto que a hipótese, não se encontra prevista no art. 242 do RITJMA.

II - A reunião de processos conexos não se justifica quando se mostram distintos os objetos e as causas de pedir nos feitos.(TJMA, Conflito de Competência n° 9479/2015, Primeira Câmara Cíveis Reunidas, Rel. Des. Jorge Rachid Mubárack Maluf, DJE: 26.06.2015).

Desta feita, me assistindo competência para funcionar neste feito, rejeito a preliminar suscitada.

Superada a questão quanto a prevenção, e considerando que as demais suscitadas confundem-se com o mérito desta ação mandamental, passo a análise do pedido de liminar.

Examino, ab initio, o pedido de liminar à luz das disposições da Lei nº 12.016/09, ipsis litteris:

Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: (...)

III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.

Esse dispositivo legal, juntamente com o art. 300 do CPC e os escólios doutrinário e jurisprudencial, permitem concluir que a concessão da liminar depende de dois requisitos fundamentais: o fumus boni iuris, revelado pelo juízo de probabilidade acerca da existência do direito material ameaçado (plausibilidade do direito alegado); e o periculum in mora, traduzido na possibilidade de ocorrência de lesão irreparável ou de difícil reparação em virtude do decurso do tempo (perigo na demora da prolação da decisão).

Numa análise perfunctória dos autos, não se afigura demonstrada, na espécie, a fumaça do bom direito, cuja demonstração é imprescindível para a concessão da liminar pleiteada.

Exsurge da leitura dos autos a irresignação da impetrante quanto à decisão da Administração de requerer a posse do imóvel ocupado por particular. Como é sabido, dentre os poderes da administração pública, figura o discricionário, que lhe confere a prerrogativa de, a qualquer tempo, rever os próprios atos, sem a necessidade valer-se do Poder Judiciário para tanto.

No caso presente, diante do princípio da autotutela, da discricionariedade e da supremacia do interesse público, decidiu o administrador por findar o termo de permissão de uso, que tem na precariedade a marca de sua natureza. Esta possibilidade era previamente conhecida pela impetrante, visto esta característica ser inerente ao Instituto em questão, pelo que não se avizinha a fumaça do bom direito a dar azo à concessão da liminar ora perquerida.

O que sustenta a impetrante, em síntese, é que a decisão apontada como ilegal revela-se carente de exposição de motivo e fundamentação ou justificativa, olvidando-se, contudo, da capacidade da Administração de rever seus próprios atos.

Ora, a característica básica do contrato de permissão é a revogabilidade e a precariedade. Quando a permissão é qualificada - com prazo determinado -, o ato de revogação extemporânea há de ser motivado e, nestes casos, surge para o Estado o dever de indenizar o contratado.

Entretanto, conforme noticia o Estado do Maranhão, o contrato fora firmado em afronta a disposição contida no inciso VIII, artigo 55 da Lei nº 8.666./93, pois ausente em suas cláusulas, as previsões de rescisão, sendo esta necessária aos contratos administrativos.

Ademais, repisando que na permissão de uso o contrato administrativo é de natureza precária não gerando direito adquirido àquele que a exerce, não pode a Impetrante, na defesa pela manutenção da posse, alegar um direito inexistente. Isto porque, a permissão de uso de espaço público, concedida ao particular, como dito, o é a título precário, podendo ser revogada a qualquer tempo pela Administração, justamente por ser ato administrativo, o que em absoluto pode ser confundido com o contrato de locação.

Desta feita, a vontade da Administração e o privilégio do interesse público, são suficientes para permitir, segundo faculta a lei, seja postulada a reintegração, a qualquer tempo, do bem público que permitiu ou autorizou o uso para particular, sem que sejam necessárias quaisquer justificativas.

Conforme preleciona o mestre HELY LOPES MEIRELLES:

A permissão de uso é ato negocial, unilateral, discricionário e precário através do qual a administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público. Como ato negocial pode ser com ou sem condições, gratuito ou remunerado, por tempo certo ou indeterminado, conforme estabelecido no termo próprio, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela Administração, quando o interesse público o exigir, dados sua natureza precária e o poder discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem público. A revogação faz-se, em geral, sem indenização, salvo se em contrário se dispuser, pois a regra é a revogabilidade sem ônus para a Administração" (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 2003, 28. ed., p. 496-497).

JOSÉ DOS SANTOS DE CARVALHO FILHO, arremata:

Permissão de uso é o ato administrativo pelo qual a Administração consente que certa pessoa utilize privativamente bem público, atendendo ao mesmo tempo aos interesses público e privado.

[...]

Trata-se de ato unilateral, discricionário e precário, pelas mesmas razões que apontamos para a autorização de uso.

É esse, a propósito, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, ipsis litteris:

ADMINISTRATIVO - RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA - ATO ADMINISTRATIVO - AUTORIZAÇÃO DE USO - BEM PÚBLICO - REVOGAÇÃO DO ATO - POSSIBILIDADE - NATUREZA PRECÁRIA - AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO - LIMITES DO PODER REVOGADOR - COMPETÊNCIA - CERTEZA E LIQUIDEZ DO DIREITO NÃO COMPROVADA. 1. Hipótese em que Prefeito do Município do Rio de Janeiro revogou autorização de uso de bem público onde a pessoa jurídica desenvolve comércio para a realização de obra de interesse comum, qual seja, o alargamento da Avenida das Américas. 2. Descabida a alegação de que o Prefeito do Município do Rio de Janeiro era autoridade ilegítima para a realização do ato; pois, nos termos da Lei Orgânica dos Municipios (art. 107, XXI), é justamente ele quem tem esta competência. Se a lei permite à autoridade revogar o ato, age ela nos estritos limites do seu poder revogador. 3. Reconhecido na jurisprudência e doutrina que a autorização para o funcionamento, instrumentalizada pelo alvará, não gera ao particular, direito adquirido ao uso do bem, nem direitos relativos à posse, que, a bem da verdade, traduz-se em mera detenção. Se não gera direito adquirido, existindo ainda mera detenção, pode a Administração perfeitamente revogar, a bem do interesse público, o ato antes realizado. Descabe ao Poder Judiciário impor à autoridade seja concedida à recorrente a permissão de uso, muito menos a concessão. 4. Ainda que se possa alegar, trata-se não de autorização, mas de permissão, pois nenhum direito líquido e certo vindicado neste mandamus socorreria ao recorrente, uma vez que doutrina e jurisprudência vai ao encontro da pretensão recursal da recorrente. Senão vejamos: Permissão - é ato unilateral pelo qual a administração faculta precariamente a alguém a prestação de um serviço público ou defere a utilização especial de um bem público. No primeiro caso serve de exemplo a permissão para desempenho do serviço de transporte coletivo, facultada precariamente por esta via, ao invés de outorgada pelo ato convencional denominado concessão. Exemplo da segunda hipótese tem-se no ato de facultar a instalação de banca de jornais em logradouro público, ou de quiosque para venda de produtos de tabacaria etc.' (Celso Antonio Bandeira de Mello; Curso de Direito Constitucional...; 21ª ed.; p. 417); Jurisprudência do STJ: '...2. A permissão de uso é instituto de caráter precário que pode ser revogado a qualquer tempo pela Administração Pública, desde que não mais se demonstre conveniente e oportuna. Aplicação da Súmula 473 do STF...' (RMS 17.644/DF, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ 12.4.2007). No mesmo sentido: RMS 16280/RJ, Rel. Min. José Delgado, DJ 19.4.2004. Recurso ordinário improvido. (STJ - RMS: 18349 RJ 2004/0066483-4, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 14/08/2007, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJ 23.08.2007 p. 240).

PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N.º 282 E 356 DO STF. PERMISSÃO DE USO. PRECARIEDADE. REVOGAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO INDENIZATÓRIO. 1. O requisito do prequestionamento é indispensável, por isso que veda-se a apreciação, em sede de Recurso Especial, de matéria sobre a qual não se pronunciou o tribunal de origem. 2. É que o artigo 159 do CCB não foi prequestionado, e na forma da Súmula 356/STJ "o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento" (Súmula N.º 356/STJ). 3. A título de argumento obiter dictum, a revogação do direito de ocupação de imóvel público, quando legítima, de regra, não dá margem a indenização. Com efeito, quando existe o poder de revogar perante a ordem normativa, sua efetivação normalmente não lesa direito algum de terceiro (Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 18ª Edição, página 424). 4. In casu, consoante assentado no acórdão objurgado o recorrido só poderia outorgar o uso de área de suas dependências mediante o devido título jurídico, a saber, autorização, permissão ou concessão, título este que a autora não comprovou possuir. 5. A Permissão de uso de bem público é ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso de um bem público. Sempre que possível, será outorgada mediante licitação ou, no mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure tratamento isonômico aos administrados (como, por exemplo, outorga na conformidade de ordem de inscrição) (Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 18ª Edição, páginas 853/854). 6. O art. 71 do Decreto-lei 9.760/46, prevê que "o ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser sumariamente despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Código Civil". 7. A falta da comprovação da outorga do instrumento jurídico adequado para justificar o uso privativo de área de bem de uso especial da Administração, a demonstrar a regularidade da ocupação do local em que a recorrente montou o seu salão de beleza, restou assentada na Corte de origem, situação fática insindicável nesta seara processual ante o óbice da Súmula 7/STJ. 8. Recurso Especial não conhecido. (STJ - REsp: 904676 DF 2006/0258994-4, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 18/11/2008,  T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/12/2008).

Ante o exposto, indefiro o pedido liminar vindicado.

Remetam-se os autos à d. Procuradoria Geral da Justiça para emissão de parecer.

Publique-se. Intime-se. Cumpra-se.

São Luís, 19 de julho de 2016.