Para o desembargador, a permissão de uso de espaço público, concedida a particular, pode ser revogada a qualquer tempo pela administração, ressaltando que essa permissão é de natureza precária, não gerando direito adquirido.

O desembargador Guerreiro Junior negou,
nesta terça-feira (19), liminar em Mandado de Segurança à Associação dos Criadores do Maranhão que quer
continuar utilizando a área do Parque Independência, onde se realizava anualmente a Expoema. A área foi retomada pelo governo e destinada à
instalação de um conjunto habitacional do programa ‘Minha Casa Meu Maranhão’
para os servidores públicos do Estado.
Para o desembargador, a permissão de uso de espaço
público, concedida a particular, pode ser revogada a qualquer tempo pela
administração, ressaltando que essa permissão é de natureza precária, não
gerando direito adquirido.
“Ademais, repisando que na permissão de
uso o contrato administrativo é de natureza precária não gerando direito
adquirido àquele que a exerce, não pode a Impetrante, na defesa pela manutenção
da posse, alegar um direito inexistente. Isto porque, a permissão de uso de
espaço público, concedida ao particular, como dito, o é a título precário,
podendo ser revogada a qualquer tempo pela Administração, justamente por ser
ato administrativo, o que em absoluto pode ser confundido com o contrato de
locação”, ressalta o desembargador.
Acrescenta que a vontade da Administração e o privilégio do interesse público, são suficientes para permitir, segundo faculta a lei, seja postulada a reintegração, a qualquer tempo, do bem público que permitiu ou autorizou o uso para particular, sem que sejam necessárias quaisquer justificativas.
Confira a íntegra da decisão do
desembargador Guerreiro Júnior.
D
E C I S Ã O
Trata-se de Mandado de Segurança com
Pedido de Liminar impetrado por Associação dos Criadores do Estado do Maranhão
- ASCEM em face de ato supostamente ilegal do Governador do Estado do Maranhão,
Sr. Flávio Dino de Castro e Costa.
Afirma o Impetrante que celebrou
contrato de Cessão Gratuita de Uso em 11/09/2009 com o Estado do Maranhão através
de sua Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Pesca tendo por objeto o
"uso do imóvel denominado Parque Independência".
Aduz que o referido instrumento
contratual tem como termo final 10/09/2024, pois fixado em 15 (quinze) anos o
prazo de vigência.
Assevera ter contudo, sido surpreendida
em 30/03/2016 com o recebimento de notificação para desocupação do imóvel no
prazo de 30 dias sem que esta contivesse qualquer exposição de motivos e/ou
fundamentação.
Segue afirmando a importância da Associação
dos Criadores para o Estado do Maranhão, bem como, a necessidade de permanência
no Parque Independência, para tanto alega que: (i) é através da Associação que
se realiza o evento denominado EXPOEMA, que estaria em sua 60ª edição; (ii) que
no Parque funcionam outras entidades, dentre elas o núcleo de caprinos e
ovinos, núcleo de criadores de eqüinos e núcleo de criadores de suínos;
Alega promover vários cursos e feiras no
Parque e que a atividade desenvolvida, qual seja, o apoio à pecuária resulta em
mais de 40.000 empregos diretos e indiretos;
Assevera ter direito líquido e certo,
pois ocupa a área há mais de 20 anos e que, por força do contrato vigente,
permaneceria a explorar o Parque por no mínimo 8 anos de contrato,
Aduz ainda ter investido ao longo de
período algo em torno de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) em
benfeitorias e melhorais no imóvel cedido.
Por tais razões, pugna pela concessão de
medida liminar para que a autoridade impetrada se abstenha de exigir a
devolução do Parque Independência e que lhe seja dado conhecimento e direito de
ampla defesa no processo administrativo nº 0042649/2015 - SEGEP.
No mérito busca a concessão da ordem ou
subsidiariamente, que lhe seja conferido o direito de retenção do imóvel em
razão da quebra unilateral do contrato e do volume de investimento e
benfeitorias realizadas no Parque ou, que lhe seja concedido o prazo de 90 dias
para desocupação do imóvel.
Instruiu o feito com os documentos de
fls. 15/315.
Distribuídos a esta relatoria, entendi,
por precaução, determinar a notificação da autoridade coatora para que
prestasse as informações necessárias, às fls. 319.
Às fls. 328/343 informações prestadas
pelo impetrado informando a inexistência de direito líquido e certo, pois não
teria o administrado/impetrante direito subjetivo à utilização de bem público.
Assevera que o contrato firmado
encontra-se eivado de vícios de ilegalidade e, portanto, passível de nulidade.
Alega descumprimento às disposições do
artigo 55, VIII, da Lei nº 8.666/93, em especial quanto à previsão das
possibilidades de rescisão contratual.
Afirma que, nos termos da Súmula 473 do
STF, a Administração, no exercício do seu poder dever de autotutela, tem a
obrigação de invalidar seus próprios atos quando presentes ilegalidades.
Aduz que o contrato em questão é
revogável por motivo de conveniência e oportunidade da Administração Pública.
Por fim, diz restar configurada a
ausência de interesse de agir motivos pelos quais, deve ser denegada a
segurança.
Às fls. 356/409, contestação do Estado
do Maranhão alegando preliminarmente, a prevenção da Desa. Ângela Maria Moares
Salazar em decorrência da distribuição do Mandado de Segurança nº
360-12.2016.8.10.0000. Ainda em sede de preliminar, aduz a ausência de direito
líquido e certo e carência da ação por falta de interesse de agir e, a ausência
de prova documental pré-constituída.
No mérito, deduz o princípio da estrita
legalidade e a necessidade de cumprimento às disposições contidas no artigo 55,
VIII da Lei nº 8.666./93 e da Súmula 473 do STF.
Assevera ainda que o contrato em questão
revela-se um ato precário sendo, por conseguinte, submetido ao instituto da
Permissão de Uso, podendo o cedente, a qualquer tempo reaver a posse do imóvel
por critérios de interesse público.
Afirma que a rescisão unilateral do
contrato encontra-se prevista nos artigos 58, II; 79, I e 78, XII da Lei nº
8.666/93.
Por fim, alega ausência de direito de
retenção de bem público face a precariedade da posse.
É o relatório. Decido.
Precipuamente, analiso a suscitada
prevenção da Desa. Ângela Maria Moraes Salazar em virtude da distribuição do
mandado de segurança nº 3607-12.2016.8.10.0000. A referida ação, como o próprio
Estado do Maranhão assevera, teve como autoridade coatora o Secretário de
Gestão, Modernização e Patrimônio do Estado do Maranhão.
Ocorre que, além de, no presente
mandamus figurar como autoridade coatora o Governador do Estado do Maranhão,
esta E. Corte tem entendimento firmado quanto à inexistência de prevenção em
mandado de segurança.
Eis posicionamento sobre o tema,
litteris:
CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA.
MANDADO DE SEGURANÇA. AÇÃO AUTÔNOMA. AUSÊNCIA DE PREVENÇÃO. CONEXÃO
INEXISTENTE. CAUSAS DE PEDIR DISTINTAS.
I - Considerando que o Mandado de
Segurança é uma ação autônoma, não há que se falar em distribuição por
prevenção, tanto que a hipótese, não se encontra prevista no art. 242 do
RITJMA.
II - A reunião de processos conexos não
se justifica quando se mostram distintos os objetos e as causas de pedir nos
feitos.(TJMA, Conflito de Competência n° 9479/2015, Primeira Câmara Cíveis
Reunidas, Rel. Des. Jorge Rachid Mubárack Maluf, DJE: 26.06.2015).
Desta feita, me assistindo competência
para funcionar neste feito, rejeito a preliminar suscitada.
Superada a questão quanto a prevenção, e
considerando que as demais suscitadas confundem-se com o mérito desta ação
mandamental, passo a análise do pedido de liminar.
Examino, ab initio, o pedido de liminar
à luz das disposições da Lei nº 12.016/09, ipsis litteris:
Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz
ordenará: (...)
III - que se suspenda o ato que deu
motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder
resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado
exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o
ressarcimento à pessoa jurídica.
Esse dispositivo legal, juntamente com o
art. 300 do CPC e os escólios doutrinário e jurisprudencial, permitem concluir
que a concessão da liminar depende de dois requisitos fundamentais: o fumus boni
iuris, revelado pelo juízo de probabilidade acerca da existência do direito
material ameaçado (plausibilidade do direito alegado); e o periculum in mora,
traduzido na possibilidade de ocorrência de lesão irreparável ou de difícil
reparação em virtude do decurso do tempo (perigo na demora da prolação da
decisão).
Numa análise perfunctória dos autos, não
se afigura demonstrada, na espécie, a fumaça do bom direito, cuja demonstração
é imprescindível para a concessão da liminar pleiteada.
Exsurge da leitura dos autos a
irresignação da impetrante quanto à decisão da Administração de requerer a
posse do imóvel ocupado por particular. Como é sabido, dentre os poderes da
administração pública, figura o discricionário, que lhe confere a prerrogativa
de, a qualquer tempo, rever os próprios atos, sem a necessidade valer-se do
Poder Judiciário para tanto.
No caso presente, diante do princípio da
autotutela, da discricionariedade e da supremacia do interesse público, decidiu
o administrador por findar o termo de permissão de uso, que tem na precariedade
a marca de sua natureza. Esta possibilidade era previamente conhecida pela
impetrante, visto esta característica ser inerente ao Instituto em questão,
pelo que não se avizinha a fumaça do bom direito a dar azo à concessão da
liminar ora perquerida.
O que sustenta a impetrante, em síntese,
é que a decisão apontada como ilegal revela-se carente de exposição de motivo e
fundamentação ou justificativa, olvidando-se, contudo, da capacidade da
Administração de rever seus próprios atos.
Ora, a característica básica do contrato
de permissão é a revogabilidade e a precariedade. Quando a permissão é
qualificada - com prazo determinado -, o ato de revogação extemporânea há de
ser motivado e, nestes casos, surge para o Estado o dever de indenizar o
contratado.
Entretanto, conforme noticia o Estado do
Maranhão, o contrato fora firmado em afronta a disposição contida no inciso
VIII, artigo 55 da Lei nº 8.666./93, pois ausente em suas cláusulas, as
previsões de rescisão, sendo esta necessária aos contratos administrativos.
Ademais, repisando que na permissão de
uso o contrato administrativo é de natureza precária não gerando direito
adquirido àquele que a exerce, não pode a Impetrante, na defesa pela manutenção
da posse, alegar um direito inexistente. Isto porque, a permissão de uso de
espaço público, concedida ao particular, como dito, o é a título precário,
podendo ser revogada a qualquer tempo pela Administração, justamente por ser
ato administrativo, o que em absoluto pode ser confundido com o contrato de
locação.
Desta feita, a vontade da Administração
e o privilégio do interesse público, são suficientes para permitir, segundo
faculta a lei, seja postulada a reintegração, a qualquer tempo, do bem público
que permitiu ou autorizou o uso para particular, sem que sejam necessárias
quaisquer justificativas.
Conforme preleciona o mestre HELY LOPES
MEIRELLES:
A
permissão de uso é ato negocial, unilateral, discricionário e precário através
do qual a administração faculta ao particular a utilização individual de
determinado bem público. Como ato negocial pode ser com ou sem condições,
gratuito ou remunerado, por tempo certo ou indeterminado, conforme estabelecido
no termo próprio, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela
Administração, quando o interesse público o exigir, dados sua natureza precária
e o poder discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial
do bem público. A revogação faz-se, em geral, sem indenização, salvo se em
contrário se dispuser, pois a regra é a revogabilidade sem ônus para a
Administração" (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 2003, 28.
ed., p. 496-497).
JOSÉ DOS SANTOS DE CARVALHO FILHO,
arremata:
Permissão
de uso é o ato administrativo pelo qual a Administração consente que certa
pessoa utilize privativamente bem público, atendendo ao mesmo tempo aos
interesses público e privado.
[...]
Trata-se
de ato unilateral, discricionário e precário, pelas mesmas razões que apontamos
para a autorização de uso.
É esse, a propósito, o entendimento do
Superior Tribunal de Justiça, ipsis litteris:
ADMINISTRATIVO
- RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA - ATO ADMINISTRATIVO - AUTORIZAÇÃO
DE USO - BEM PÚBLICO - REVOGAÇÃO DO ATO - POSSIBILIDADE - NATUREZA PRECÁRIA -
AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO - LIMITES DO PODER REVOGADOR - COMPETÊNCIA -
CERTEZA E LIQUIDEZ DO DIREITO NÃO COMPROVADA. 1. Hipótese em que Prefeito do
Município do Rio de Janeiro revogou autorização de uso de bem público onde a
pessoa jurídica desenvolve comércio para a realização de obra de interesse comum,
qual seja, o alargamento da Avenida das Américas. 2. Descabida a alegação de
que o Prefeito do Município do Rio de Janeiro era autoridade ilegítima para a
realização do ato; pois, nos termos da Lei Orgânica dos Municipios (art. 107,
XXI), é justamente ele quem tem esta competência. Se a lei permite à autoridade
revogar o ato, age ela nos estritos limites do seu poder revogador. 3.
Reconhecido na jurisprudência e doutrina que a autorização para o
funcionamento, instrumentalizada pelo alvará, não gera ao particular, direito
adquirido ao uso do bem, nem direitos relativos à posse, que, a bem da verdade,
traduz-se em mera detenção. Se não gera direito adquirido, existindo ainda mera
detenção, pode a Administração perfeitamente revogar, a bem do interesse público,
o ato antes realizado. Descabe ao Poder Judiciário impor à autoridade seja
concedida à recorrente a permissão de uso, muito menos a concessão. 4. Ainda
que se possa alegar, trata-se não de autorização, mas de permissão, pois nenhum
direito líquido e certo vindicado neste mandamus socorreria ao recorrente, uma
vez que doutrina e jurisprudência vai ao encontro da pretensão recursal da
recorrente. Senão vejamos: Permissão - é ato unilateral pelo qual a
administração faculta precariamente a alguém a prestação de um serviço público
ou defere a utilização especial de um bem público. No primeiro caso serve de
exemplo a permissão para desempenho do serviço de transporte coletivo,
facultada precariamente por esta via, ao invés de outorgada pelo ato convencional
denominado concessão. Exemplo da segunda hipótese tem-se no ato de facultar a
instalação de banca de jornais em logradouro público, ou de quiosque para venda
de produtos de tabacaria etc.' (Celso Antonio Bandeira de Mello; Curso de
Direito Constitucional...; 21ª ed.; p. 417); Jurisprudência do STJ: '...2. A
permissão de uso é instituto de caráter precário que pode ser revogado a
qualquer tempo pela Administração Pública, desde que não mais se demonstre
conveniente e oportuna. Aplicação da Súmula 473 do STF...' (RMS 17.644/DF, Rel.
Min. Teori Albino Zavascki, DJ 12.4.2007). No mesmo sentido: RMS 16280/RJ, Rel.
Min. José Delgado, DJ 19.4.2004. Recurso ordinário improvido. (STJ - RMS: 18349
RJ 2004/0066483-4, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento:
14/08/2007, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJ 23.08.2007 p. 240).
PROCESSUAL
CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N.º 282 E 356 DO STF. PERMISSÃO
DE USO. PRECARIEDADE. REVOGAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO INDENIZATÓRIO. 1. O
requisito do prequestionamento é indispensável, por isso que veda-se a
apreciação, em sede de Recurso Especial, de matéria sobre a qual não se
pronunciou o tribunal de origem. 2. É que o artigo 159 do CCB não foi
prequestionado, e na forma da Súmula 356/STJ "o ponto omisso da decisão,
sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de
recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento"
(Súmula N.º 356/STJ). 3. A título de argumento obiter dictum, a revogação do direito
de ocupação de imóvel público, quando legítima, de regra, não dá margem a
indenização. Com efeito, quando existe o poder de revogar perante a ordem
normativa, sua efetivação normalmente não lesa direito algum de terceiro (Curso
de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 18ª Edição, página 424). 4. In
casu, consoante assentado no acórdão objurgado o recorrido só poderia outorgar
o uso de área de suas dependências mediante o devido título jurídico, a saber,
autorização, permissão ou concessão, título este que a autora não comprovou
possuir. 5. A Permissão de uso de bem público é ato unilateral, precário e
discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso
de um bem público. Sempre que possível, será outorgada mediante licitação ou,
no mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure tratamento
isonômico aos administrados (como, por exemplo, outorga na conformidade de
ordem de inscrição) (Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 18ª
Edição, páginas 853/854). 6. O art. 71 do Decreto-lei 9.760/46, prevê que
"o ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser
sumariamente despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo
quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts.
513, 515 e 517 do Código Civil". 7. A falta da comprovação da outorga do
instrumento jurídico adequado para justificar o uso privativo de área de bem de
uso especial da Administração, a demonstrar a regularidade da ocupação do local
em que a recorrente montou o seu salão de beleza, restou assentada na Corte de
origem, situação fática insindicável nesta seara processual ante o óbice da
Súmula 7/STJ. 8. Recurso Especial não conhecido. (STJ - REsp: 904676 DF
2006/0258994-4, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento:
18/11/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de
Publicação: DJe 15/12/2008).
Ante o exposto, indefiro o pedido
liminar vindicado.
Remetam-se os autos à d. Procuradoria
Geral da Justiça para emissão de parecer.
Publique-se. Intime-se. Cumpra-se.
São Luís, 19 de julho de 2016.
E a casa das dunas que fica dentro da associação dos servidores do Estado e deram para outra pessoa botar um bar.
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